2024-05-03
在不同選址階段如何進行利害關係人納入？
面對核廢料選址這個全球皆尚未有明確結果的議題，三個國家在處理多元利害關係人的政策角色時，都採用不同的機制和邏輯來進行，以下從範疇和層次進行分析：
德國將高階核廢料選址的議題視為國家重大議題，由政府和社會各界共同面對，因此在統合主義的傳統下，在不同部門採用委員會機制納入各類利害關係人。舉例而言，在選址三階段，德國聯邦環境、自然保育、核安全及消費者保護部（簡稱為BMU）成立地區性的區域委員會、跨區的區域委員會會議等；此外，還有全程扮演監督角色的國家委員會。在這些不同的委員會中，各自依循其功能有地方政府代表、聯邦議會議員、利害關係團體、倡議組織、學者專家、社會公正人士，以及相關青年等各類利害關係社群被分層納入。
而澳洲利害關係人納入的機制，雖然形式上也採用許多委員會的設計，但主要以聯邦政府層級的跨部會治理以及專業討論小組組成，或是以地方溝通小組組成為多，各委員會之間並未有連動，也未有制度化的委員會治理系統。另一方面，澳洲在界定利害關係人時，直接鎖定在候選場址與其周邊鄰里的範疇，並未將此議題放到全國層次來處理。且與利害關係人的溝通，是採用較直接的經濟誘因或補助條件來進行。
日本在歷經改革後，核廢選址的政策溝通分為全國和地方兩大面向，全國層次而言，透過科學地圖納入學者專家的觀點，並在後續階段和地方政府、民間團體等溝通選址事宜，應用視覺化資料於溝通過程進行不同形式互動；相較於此，候選場址的溝通則採用較傳統的溝通模式，透過說明會、政治協商，納入地方自治體的首長、地方意見領袖等。
在選址期間如何進行民眾意見蒐集與其影響力？
針對選址的民眾意見蒐集，三個國家依據目前不同的選址進程，各自有些差異：先就德國來看，目前還在第一階段文獻／科學調查階段進行相關地區的內部溝通與跨區溝通階段，因此，意見蒐集多以會議形式，進行利害關係人的溝通和意見蒐集。而針對一般民眾則採用科普教育的途徑進行。
而日本的社會意見蒐集則分為全國和地方兩個面向，就全國而言，是以科學地圖做為文本，進行不同社群的意見蒐集，因此民眾意見以會議記錄形式被記錄和蒐集，回饋至溝通模式，進行滾動式調整。而針對潛在候選場址的北海道地區，則以說明會形式進行意見蒐集，說明會由不同單位如 原子力發電環境整備機構（簡稱為NUMO） 與經產省、原子力委員會、以及地方自治體主辦；另外在進入第二階段場域調查前，將以民意調查進行意見蒐集，含括了質化及量化兩種途徑。
而澳洲的選址已完成，在社區辦公室成立後，採用了民意調查、各類意見說明會、公民投票等方式進行意見蒐集。最終階段由澳洲產業、科學、能源暨資源部（簡稱為 DISER）部長裁決時，也是以地方投票的意見為主要依據。就意見蒐集而言，各國法規多強調尊重地方民意，但具體的民意表達方式並未明訂，如公民投票、地方議會、市府或其它。依此，三國的選址最終決策者對於地方民意表達的形式以及結果參採程度都沒有明確標準。
在不同階段如何進行政策溝通？
針對政策溝通的設計和技術創新來看，三個國家也各自有其特色：就德國而言，高放射性廢棄物選址的過程和目的，是建構長期性的規劃和信任建立，因此其溝通特色是整體溝通機制在資訊流的串接設計與整體資料庫的規劃。從圖7可知，不同層次和社群的意見蒐集是滾動式收斂的模式；而線下的資訊傳播與意見蒐集，也會同步到線上的系統。由此可知，德國的溝通系統，必須整合不同的業務單位，以及社會意見和政府政策的橋接，特色為資訊機制的建構。
相較於此，澳洲和日本則比較偏向溝通技術的多元性：日本的模式仍舊以技術官僚為主導者，但在會議中加入審議對焦與確認的元素；另一方面，也採用能源教育的形式，採用巡迴車、互動式體驗等方式進行政策宣傳。而澳洲則是在候選場址所在地，採用多元技術進行溝通，包含國際核工專家和中央政治首長的探訪、地主的影片拍攝等方式。
後續討論建議
臺灣設立專責機構的可能選項？
依據臺灣進行選址的經驗，低放最終處置場是經濟部層級的選址小組執行，過去執行的方式是以專家諮詢的模式進行，而執行端則是由台電公司處理。然此模式引發資訊不透明、未掌握執行方案、諮詢性質不具影響力等疑慮。若參考德日澳的選址經驗，可從專責機構的設置與否提出參考方案：
- 將選址層級提升至院級單位
參考澳洲案例，將選址業務的處理提升至行政院／總統府層級，讓跨部會的業務得以進行水平協調和推進，使選址政策的規劃更完整，同時也展現政府推動選址的決心。此方案也可回應過去在政治決策上的困難，透過更高層的選址討論，整合政府內的資源和協調模式。然而，在執行面仍舊可能發生各部會或局處不受社會信任、與執行細節無法被理解的困境。
- 設立專責機構
參考德國和日本，成立獨立機關，將選址業務視為專業工作，綜合統整選址的不同專業，包含核電、生態環境（地質、水文、氣候等）、社會調查、政策溝通等。此模式則可回應社會對於選址被框定在國營企業，過度傾向技術面且不夠積極的質疑，讓選址更具完整性與中立性。然而，專責機構的隸屬層級、與政治決策的關鍵因素仍舊可能遭受挑戰。
針對「選址程序」的討論建議？
臺灣目前在核廢料處置和處理的議題所遭遇的困難，以高放射性廢棄物而言，目前缺乏法源依據，因此無法有任何相關措施推進；而低放射性廢棄物，則因地方公投卡關而無法繼續選址。
深探兩者背後的原因，都與政府在鄰避設施的處理無法獲取社會信任和支持有關。依此，若參考日澳德的選址經驗，就必須從政府社會關係的面向，來思考選址程序的公共性和正當性，以下提出兩方案建議：
- 在立法／修法階段進行各界討論
參考德國案例，在修法階段，德國聯邦議會的高放射性廢棄物選址委員會進行一連串的措施，包含各類利害關係人的納入（各類社群）、各界的社會溝通和政策討論。具體可由階段和發起者來討論：在立法階段就進行選址程序的社會溝通，可讓社會各界有機會共同理解議題的困難性，以及共創有社會基礎的機制，增加未來推動的可行性。
另一方面從發起者來看，由民意代表發起制度設計的討論和溝通，不只是針對選址議題本身的意見交流，同時也是讓多元社群彼此對話，以及滿足社會教育的功能。而民意代表相較於行政機關的執行者角色，更能彰顯民主價值在此議題的重要性和影響力，強化社會對政府的信任。
- 選址條件設立後進行討論
參考日本的推動經驗，在原先法規條件下進行高放選址的遭受挫折後，改革版的溝通機制設計也可做為臺灣參考：第一，以科學標準為溝通基礎。日本政府重新擬定科學地圖，在政府和專家的討論後對全國進行發表，建構政府願意資訊公開且聆聽各方建議的政策立場。
再者，溝通採全國和地方並行，全國溝通是分社群、分階段且持續滾動的修正溝通模式，且並未因北海道兩候選場址出現而停止，仍舊持續與全國各地進行交流。換言之，高放選址的議題不被侷限於特定區域，而是全國必須共同關注的議題。
第三、協作式溝通模式，在全國溝通的範疇中，邀請倡議團體、學校、相關組織等共同舉辦核廢選址的討論活動，讓不同的利害關係社群能夠一起協作，從環境永續、能源教育、多元觀點等共同推動溝通業務。
- 針對「選址標準」的討論建議？
科學標準和資料公開是進行重大政策討論或工程建造的基礎，在核廢處置場選址的程序中亦然。首先，三個國家皆有科學選址標準：德國在立法階段，透過聯邦議會的委員會進行討論產出，並於選址階段的各會議中公開說明；澳洲則是由選址小組建立好後，公開於社區評估報告中；日本是在改革後的科學地圖小組中進行撰寫，並以科學地圖的全國溝通會議作為選址的啟動步驟。
對此，臺灣目前低放處置場的選址中有公開「選址標準」，但卻未公開當初選址小組的相關資訊。而中期暫時貯存場和高放處置場的選址則尚未有明確選址標準，這可能是選址遭遇挑戰的關鍵因素。
依此，可參考德國的經驗，與其優劣點分析：由立法部門在委員會時開放進行討論，其優點在於多元意見可於制度建立時期進行交流和對焦，讓疑慮可在前期進行釐清。相對地，其困難則在於多元觀點的共識可能性與選擇標準為何。
舉例來說，光一項指標如地質，其標準與學說就有多元觀點，這不再只是政策立場的差異，甚至涉及專業社群內的調查研究取徑差異，在標準上如何取得共識，便是可行性評估的重點。更進一步來說，選址條件涉及環境、生態、社會等各種面向，社會指標如人口、範疇等，各涉及意識形態等價值性的探討，要如何避免更大的社會衝突，導向良好的溝通對話更是一大挑戰。
