2026年日本高放射性廢棄物最終處置場選址程序進展：小笠原村南鳥島文獻調查申請案

2026年3月3日，日本經濟產業大臣赤澤亮正於內閣閣議後的記者會上宣布一項重大政策進展：中央政府已於同日下午正式向東京都小笠原村提出申請，計畫在其轄下的極東離島「南鳥島」實施高放射性廢棄物（下稱高階核廢料）最終處置場的第一階段「文獻調查」。

這項由國家主導的政策申請，隨即在距離南鳥島1,200公里之遙、小笠原村居民實質居住的父島與母島激起廣泛討論。當萬年尺度的核廢料處置課題，與世界自然遺產、深海稀土戰略開發、地方財政交付金及離島邊陲的社會權益交織在一起時，中央與地方、技術官僚與海島居民之間，展開了一場關於責任、程序與未來的討論。

一、 行政邊界與環境背景：小笠原村與南鳥島的特殊性

要客觀理解這場文獻調查申請案的始末，必須先釐清小笠原村獨特的地理與行政背景。

小笠原村是由眾多散佈在西北太平洋上的島嶼所組成的行政區，隸屬於東京都，包含小笠原群島（父島、母島、聟島列島等）、火山群島（硫磺島），以及三個在地緣戰略上至關重要的離島——西之島、沖之鳥島與本次事件的主角南鳥島。

圖：目前日本進行文獻調查之地點，引用自NUMO網站：なぜ日本中で考える必要があるの？

儘管行政區劃統一歸為小笠原村，但內部卻存在幾項關鍵的環境與社會特性：

1. 人口聚落： 截至2026年3月1日的統計，小笠原村的常住居民主要集中在父島（2,036人）與母島（422人），兩島也是全村政治、經濟與日常生活的核心。
2. 生態價值： 小笠原群島因其特殊的地理隔離，演化出豐富且不可取代的特有種生物。2011年，聯合國教科文組織（UNESCO）正式將小笠原諸島列入世界自然遺產名錄，地方居民也長年推動以環境永續為核心的生態旅遊。
3. 戰略地位與海域主權： 小笠原群島（含其管轄的南鳥島、沖之鳥島等）周邊海域，佔日本全國專屬經濟區（EEZ）總面積約 30%  ，是日本維護海洋主權與海上交通線安全的戰略前線。
4. 極東孤島南鳥島： 位於東京東南方約1,800公里、父島東南方約1,200公里的南鳥島，是日本國土的最東端。全島陸域面積僅1.5平方公里，島上沒有平民常住居民，僅有海上自衛隊、氣象廳以及海上保安廳的派駐人員定期輪班駐守。全島皆為國有地，物資高度仰賴本土輸運。

值得注意的是，就在文獻調查申請前夕的2026年2月12日，日本海洋研究開發機構的深海鑽探船「地球號」才剛宣布一項重大成果：成功從南鳥島外海6,000公尺深的海底回收了大量「稀土泥」。在全球關鍵礦物供應鏈競爭激烈的背景下，南鳥島周邊海域被日本政府視為建立自主稀土供應鏈、確保國家經濟安全保障的戰略基地。

二、 萬年尺度的科學封存：日本高階核廢料最終處置場的選址程序

高階核廢料主要是指使用過核燃料在進行再處理過程中，所產生的「高放射性廢棄物玻璃固化體」。這類廢棄物具有極高的放射性與熱量，需要長達數萬年的時間其放射性才會衰減至對人體無害的水準。

目前，目前國際上普遍採取的作法，是採取「地層處分」（Geological Disposal）。其科學原理是將核廢料利用特殊金屬容器與黏土緩衝材包覆（人工屏障），深埋於地下300公尺以深、不透水且長期穩定的深層岩盤中（天然屏障），藉由多重屏障系統與人類的生活環境進行長期隔離。

根據日本《特定放射性廢棄物最終處置法》(下稱《最終處置法》)及相關政策說明，處置場的選定是一項耗時約需20年、分階段推進的科學評估程序：

1. 第一階段：文獻調查（約2年）
   此階段完全不進行現地的鑽探或挖掘。執行主體「原子力發電環境整備機構」（NUMO）會廣泛收集並分析該區域既有的地質圖、斷層分布圖、學術論文等公開文獻。評估重點在於該地是否能避開「火山活動、活斷層、地盤劇烈隆起與侵蝕」等重大地質風險。
2. 第二階段：概要調查（約4年）
   若第一階段報告通過，且獲得相關市町村長及都道府縣知事的同意，則跨入第二階段。此時NUMO會派遣調查隊至現地，進行地表探勘、物理探勘，並進行物理鑽探（Borehole Drilling）以取得地下深處的岩芯，進一步評估地層穩定性。
3. 第三階段：精密調查（約14年）
   同樣須經地方首長與知事同意方可進入。此階段將在潛在場址建造地下深層實驗設施，詳細確認岩盤的力學結構與地下水阻絕功能。

在整體程序的初始階段，經濟產業省曾於2017年公布「科學特性地圖」。南鳥島因地處大洋板塊內部，遠離本島的火山與主要構造斷層帶，在地圖上被標示為「具有做為最終處置場潛力」的綠色區域，這也成為中央政府將其列為調查對象的科學起點。

三、 從行政倡議到正式啟動：南鳥島事件的時間線

這場圍繞著極東離島的文獻調查案，在2026年上半年以相當有效率的行政程序向前推移：

• 2026年1月16日：中央政府政策轉向的主動宣示
  經濟產業大臣赤澤亮正向全國各都道府縣知事發送正式公文，強調高階核廢料的最終處置是整個日本社會必須共同面對的責任，中央將採取更主動的態度擴大選址調查。

• 2026年2月26日：公文簽發與溝通起點
  經濟產業省正式向小笠原村長發出諮詢公文，指出南鳥島符合科學特性地圖的潛在特性，且擁有國有未利用地，符合尋找文獻調查候補地的政策導向。

• 2026年3月3日：閣議宣布與正式申請
  經產省正式向小笠原村提出實施南鳥島文獻調查的申請。村長渋谷正昭隨即發表聲明，要求國家必須立即到島上為村民召開說明會。

• 2026年4月13日：地方見解表明與判斷移交
  小笠原村長在聽取村民意見後發表正式見解，主張將是否實施調查的最終「判斷權」交回中央，但若中央決定執行，則必須遵守地方提出的五項附帶請求事項。

• 2026年4月20日：小笠原村正式回覆中央
  村長將附有五項要求的回覆提交經濟產業省。

• 2026年4月21日：中央判斷決定實施文獻調查
  經濟產業大臣決定在東京都小笠原村南鳥島進行文獻調查。

• 2026年5月20日：NUMO正式聲明啟動調查
  經產省於5月20日正式認可了變更後的事業計畫。原子力發電環境整備機構（NUMO）於同日發表正式聲明，宣布正式啟動對小笠原村南鳥島的第一階段「文獻調查」。這使得南鳥島成為繼北海道壽都町、神惠內村、佐賀縣玄海町之後，日本全國第四個進入文獻調查程序的自治體。

四、 民意質疑與官方回應：父島與母島首次村民說明會的對話

為了回應村長的要求，中央政府與NUMO於2026年3月中旬前赴小笠原群島辦理了4場村民說明會。在說明會以及會後的官方問卷中，居民與官方針對多項萬年尺度的處置技術展開對話：

1. 自然遺產、地方產業與「風評被害」的共生矛盾

• 村民的疑慮：
  多位村民指出，小笠原諸島的世界自然遺產是地方發展生態觀光與精緻農漁業的生命線。居民高度擔憂，南鳥島一旦被貼上「核廢料調查地」的標籤，仍可能在國內外引發嚴重的「風評被害」（形象受損導致經濟連帶損失）。
• 官方的回應：
  NUMO代表澄清，在約兩年的文獻調查期間內，絕對不會有任何放射性廢棄物被運入南鳥島。資源能源廳強調，南鳥島在地理上與居民居住的父島與母島實質相距達1,200公里，且不包含在世界自然遺產的登錄範圍之內。官方承諾，若未來實施調查將廣泛澄清此一地理區隔，若不幸導致地方產業遭受損害，中央將會研議具體補救或配套措施。

2. 邊陲孤島的物流後勤與極端自然災害（海嘯、海平面上升）的威脅

• 村民的疑慮：
  島民質疑：「南鳥島的最高標高僅有約8公尺，面對未來一萬年間可能發生的超級海嘯，或是海平面上升，整個島嶼是否會被淹沒？」「把重型建材與核廢料長途海運上千公里送到孤島，運輸船如果沉沒怎麼辦？」
• 官方的回應：
  NUMO專家回應，處置場是建在地下300公尺以深的穩定岩盤，海嘯與海平面上升對深部地下設施的結構安全實質影響微乎其微；營運期間，地表設施則可透過加高防潮堤等工程手段加以防禦。海上運輸方面，日本過去已有18次安全海運玻璃固化體回國的實績，未來將會使用符合國際原子能總署（IAEA）嚴格標準的重型專用容器與具備雙層船殼的專用運輸船，確保安全性。

3. 深海稀土泥開採與核廢料最終處置的國家戰略衝突

• 村民的疑慮：
  村民問道，國家一方面將南鳥島定位為深海稀土泥經濟安全保障的資源重鎮，另一方面卻計畫在此埋設核廢料，這兩項政策在同一個地理區位上是否會產生實質衝突？
• 官方的回應：
  資源能源廳代表澄清，現階段的稀土事業是以周邊專屬經濟區的深海底（約6,000公尺深）開採為目標，而地層處分文獻調查的對象則是南鳥島陸域地下深處的岩盤。在兩年的文獻調查期間完全不會對海域的稀土開採造成任何干涉，未來將在階段性評估中進一步判斷兩者共存的可能性。

五、 地方提出的回應與需求：小笠原村長的「五點見解與附帶要求」

在完整聽取村民意見與官方答覆後，2026年4月13日，小笠原村長渋谷正昭正式發表了關於文獻調查申請案的「村長見解」。

這份聲明反映了地方首長在面對強大國家機器行政壓力時的法律防禦與制衡智慧。渋谷村長並未採取非黑即白的全面贊成或全面反對，而是利用日本《最終處置法》要求中央聽取並充分尊重地方首長意見的機制，採取「將判斷責任拋回中央、但同步設立嚴格附帶條件」的策略：

「既然國家表示將不把責任交由地方，而是以國家責任推動此事，那麼就應在綜合這些意見後，由國家主體性且負責任地作出判斷。我擬向國家回覆：應在尊重目前已提出的各種意見之上，由國家判斷是否實施文獻調查。」

渋谷村長強調，地方不反對國家依據科學查閱既有文獻，但這「絕不代表小笠原村同意興建最終處置場」。如果中央政府在通盤考量居民意見後決定實施文獻調查，小笠原村將向經產省提出以下五項嚴苛的附帶請求事項，以此作為地方權益的防火牆：

第一點：國家整體能源責任與持續研發技術

雖然理解地層處分目前在國際上被視為唯一的最终處置方式，日本急需選定處分地，但此事業耗時數十年。國家必須持續檢討整體能源政策，並在政策源頭積極投入經費，推動放射性廢棄物的減量與新處理技術（如減少體積、降低有害度等技術）的研發。

第二點：擴大候選地區，拒絕單一行政區單獨承擔

本次國家的公文申請僅針對小笠原村，但國家不應推諉責任或流於單一選擇。中央政府必須同步向日本其他具備合適特性的自治體提出調查申請。在中央對其他自治體進行擴大申請前，小笠原村對於是否跨入下一個階段（概要調查），將拒絕發表任何意見（等同於利用法律條款實質鎖死後續進度）。

第三點：深化村民對話，引入獨立第三方專家

國家與NUMO必須持續推動村民的理解與意見交流。除了為3月份未出席的村民補辦說明會外，還必須針對村民關切的科學焦慮，舉辦更具專業性與分主題的對話。同時，要求必須邀請不隸屬於政府或NUMO的獨立第三方專家（包括地質地形專家、地層處分試驗設施建設技術者、船舶運行專家及熟悉南鳥島生態環境之專家）共同參與審查與討論，消弭知見不安。

第四點：廣泛澄清地理區隔，全面防範風評被害

由於村民對形象受損（風評被害）表達了強烈擔憂，國家與NUMO必須在國內外主流媒體與市場上進行廣泛宣導。必須明確澄清：村民居住且屬於世界自然遺產的小笠原諸島（從向島列島到列島），與作為調查對象的南鳥島實質相距達1,200公里之遙，且南鳥島全域不屬於遺產登錄範圍，以此制度性手段保護地方觀光與農漁業名譽。

第五點：法律確約文獻調查不等於最終場址之決定

國家必須明確承諾並給予法律上的確約：即便小笠原村在第一階段配合實施了文獻調查與資料收集，絕對不等於決定在南鳥島興建最終處置設施，地方仍實質保留後續所有階段的自主權與決定權。

六、 行政推進下的地方回應與民意反應：村長專訪與拒領交付金請願事件

隨著5月20日文獻調查的正式啟動，小笠原村內部的行政立場與基層民意在6月份迎來了更深層次的碰撞。這主要體現在村長對離島能源現實的解讀，以及村民針對國家補助金（交付金）所發起的行動。

1. 渋谷村長6月專訪：海島的能源現實與第三方審查的必要

在文獻調查展開後，小笠原村長渋谷正昭接受了媒體專訪（2026年6月22日刊出），詳述其決策背後的在地考量。他指出，許多反對核能或反對文獻調查的村民容易將焦點簡化，但現實中「現代社會不可能不依賴電力」。他以小笠原村的自身現況為例，說明海島面臨的能源現實：雖然近年村公所與電力公司嘗試在離島推動再生能源（如將閒置牧草地改建為太陽光電系統，進行100%綠能測試），但由於海島氣候不穩定，遇到連日陰雨或夜間蓄電不足時，全村島民點亮的每一盞燈，終究還是得回頭百分之百仰賴燃油發電（柴油發電機）來支撐。

渋谷村長在專訪中強調，正因為深知能源獲取的代價與核廢料最終處置的必要性，他才主張不能一味地採取排斥態度。他認為，地方目前最缺乏的是科學判斷的依據，既然調查已經由中央正式啟動，地方首長當前的責任並非與中央流於意氣之爭，而是必須嚴格監督經產省與NUMO兌現承諾。他重申，文獻調查絕不等於最終處置場的興建，他將持續要求國家引入「獨立的第三方地質、安全與船舶專家」進駐審查，揭開技術黑箱，讓島民在透明的科學數據下進行跨世代的討論。

渋谷村長重申希望國家能向更多自治體提出調查申請。他表示目前包含小笠原村僅有4處，希望至少能增加到10處。他甚至大膽建議，國家可以直接向「科學特性地圖」上被標示為綠色（具備良好地質）的所有市町村提出申請，可以擴大此議題在全國討論的能見度。 

2. 6月基層反彈：村民拒領「文獻交付金」的集體連署

然而，村長以務實態度配合中央「翻閱書面文獻」的作法，並未能完全消弭基層社群對於「政策被實質鎖定」的戒心。根據日本《最終處置法》之附帶激勵條款，一旦自治體啟動第一階段文獻調查，中央政府每年將撥發高達10億日圓（兩年總計最高20億日圓）的「電源立地對策交付金」作為地方振興與發展基金。

這筆對人口稀少、財政脆弱的離島而言金額相當可觀的補助金，在村內引發了高度警覺。部分村民高度擔憂，一旦小笠原村公所簽收了這筆鉅額款項，地方財政將產生嚴重的依賴性，導致未來程序面臨「拿人手短、後退困難」的政治泥潭。

為此，2026年6月11日，小笠原村的島民有志團體正式向村議會提交了一份具備實質法律意義的請願書，強烈要求村公所與議會「拒絕領取中央政府發放的文獻調查交付金」。連署發起人強調，此舉是為了保護小笠原村的自主性與世界自然遺產的名譽。值得注意的是，該請願書在短時間內便成功募集了264筆村民的實名簽署，這項數字已實質超過小笠原村全體總人口（約2,400人）的10%以上。這項超過一成居民參與的連署，在6月24日與25日的村議會定期會上被列為核心審查議案，成為地方社會對抗國家「財政懷柔政策」的具體民意制度化展現。

七、 鏡頭轉向日本本土：三處文獻調查先行區的社會拉鋸與最新動態

南鳥島的申請風暴與交付金爭議並非孤立事件。在日本本島，先行參與調查的三個自治體，正深陷於補助金催化下的城鎮對立之中：

1. 佐賀縣玄海町：補助金催生災害基地與周邊縣市的反彈
   位於九州、境內擁有玄海核電廠的佐賀縣玄海町，於2024年接受了文獻調查。截至2026年6月，其兩年期調查即將屆滿。該町在這兩年間將獲得的10億日圓補助金全數投入建設應對自然災害與核能事故的「災害應變基地」。然而，鄰近的佐賀縣知事與唐津市市長均公開表態，基於反對最終處置場的立場，拒絕接受中央撥發的任何相關跨區域補助金，地方社群在跨行政區的利益分配上面臨割裂。
2. 北海道壽都町：跨世代選舉過後的市鎮形象與全國性呼籲
   北海道壽都町於2024年通過評估，被NUMO判定具備進入第二階段「概要調查」的地質條件。然而，長期的海產污名化與形象受損導致地方持續對立。2025年10月，堅持推動調查以換取財政轉型的現任町長片岡春夫驚險連任。他在當選後向中央政府喊話，強調最終處置是全國性的責任，不能讓北海道的小鎮獨自承擔。
3. 北海道神惠內村：九成支持票背後的補助條件談判
   同樣在2024年被判定具備跨入概要調查條件的神惠內村，在2026年2月的村長選舉中，現任村長高橋昌幸以超過九成的壓倒性票數成功連任。然而，這份支持背後是與中央的冷酷博弈。地方代表明確向中央開出「增加700億日圓地方振興補貼」以及「由中央全額出資興建基礎設施」的嚴苛條件，否則程序將難以向前邁進。

八、 南鳥島事件的政策轉向觀察

從小笠原村南鳥島的爭議，到北海道與佐賀縣的拉鋸，這起事件在社會學與公共政策上，象徵了日本在面對核廢料最終處置態度上的三大關鍵性轉變：

• 從等待「地方自願申請」演變為「中央精準指名」的主動出擊： 在2020年以前，選址高度仰賴地方自治體主動申請，導致二十年來停滯不前。從2026年中央大臣主動指名並向小笠原村提出申請，顯示出日本中央政府正轉變為積極主動的「中央指定與行政制導」，試圖突破選址困境。
• 偏遠離島的「低政治阻力」與空間政治精算： 中央政府之所以選中南鳥島，關鍵在於該島陸域全屬國有地且沒有任何平民常住聚落。這意味著推動第一階段調查時，不會在當地遇到如北海道那般激烈的人口社區撕裂與選票壓力。中央試圖利用偏遠離島的「人口真空」，建立一個政治阻力最小的示範場址。
• 經濟安全保障與核廢處置的戰略內部衝突： 南鳥島事件暴露了國家整體發展方針的內部矛盾。同一塊土地，日本海洋科學界將其定位為「未來擺脫國際依賴、創造自主稀土產業的資源之島」；而能源官僚卻同時將其視為「埋設過去半世紀核能發電共業的萬年處置候補地」。這種政策間的不協調，正是引發島民集體抗制與質疑的深層原因。

九、 島國的共同考驗：台灣面對核廢料終局處理的觀察

日本小笠原村南鳥島的文獻調查爭議，也讓人重新思考，台灣同樣嚴峻且迫切的核廢料處置困境。台灣與日本同為地震頻繁、人口稠密的島國，在面對高階核廢料選址長年卡關的現況下，日本的經驗提供了三點觀察：

觀察一：建立選址法制與對話機制

在日本的選址實務中，依循《最終處置法》，已經規劃了程序、負責執行單位等等，後續也依法成立了NUMO，作為負責執行的獨立法人。各町村會常設由居民代表組成的「對話之場」，邀請完全中立的第三方專業引導師主持，會議不預設立場，將所有居民的質疑與官方的答覆透明公開於官網。

目前台灣針對高階核廢料的選址討論，還沒有一部跟日本一樣的專法規範可以適用，要採取什麼樣的程序選址，誰來進行都付之闕如，當務之急應該是儘速擬定專法通過，先定下選址的遊戲規則，並制度化建立社會對話平台，來推動整個選址程序的進行。

觀察二：尊重地方政府意見

日本法律中明文規定的法定程序：中央在決定是否進入下一調查階段前，應聽取都道府縣知事及市町村長的意見，並予以充分尊重。依日本政府的政策承諾，若地方首長表達反對，原則上不會推進至下一階段，使地方意見具有實質的程序阻卻效果，相當尊重地方的意見。村長在媒體的專訪中也提到，3月份收到國家的申請文書時，國家在信中表明「不將責任推給地方，而是由國家負起責任來請求地方合作」，正是因為這句話，他才認為是否實施調查的最終判斷，理應交由國家自己來判斷，並且要求國家在認為應該要進行文獻調查的話，中央應遵守地方提出的五項附帶請求事項。

此外，小笠原村民透過「超過一成人口實名連署拒領交付金」的集體行動，也向外界展示了公民社會如何透過財政抗制，防止地方自治體因高額補貼而陷入程序鎖定的風險。台灣未來在制定相關核廢料選址條例時，必須捨棄威權式利誘或硬性指名的思維，明定地方的知情權、參與權，雙方才有可能展開對等的互信對話。

觀察三：避免因政治阻力較低而優先將處置責任推向離島

在台灣過去的核廢料討論中，也曾數次傳出將偏遠離島列為潛在場址的聲音，其政治精算與日本經產省相中南鳥島的邏輯相同—試圖利用「低人口、低政治阻力」來降低阻力。

然而，南鳥島案中揭露的科學質疑非常值得台灣借鏡：離島雖然選票壓力最小，但仍須審慎評估極端氣候與海嘯應變、長途海運風險、港口及工程設施條件，以及後續維護與緊急支援能力等因素。這些條件應與本島場址採取相同標準進行完整比較，不能僅因人口較少或政治阻力較低，即優先推動離島處置，應將所有可能地點一視同仁，透過一致且透明的程序選出最適合的場址。

小結：核廢料處置，是一項不能迴避的長期課題

小笠原村南鳥島的文獻調查申請案，是國家政策行政與地方生存情感、資源戰略利益與海洋世界遺產價值之間，各種利益權衡的開端。

無論是西北太平洋上那座僅有1.5平方公里、正由中央啟動文獻調查的南鳥島，還是四面環海、核廢料處置面臨同樣瓶頸的台灣本島，島國的空間是有限的，但核廢料的放射能半衰期卻近乎永恆。當現代社會享受著電力帶來的便利與繁榮時，這份長期而艱難的責任，終究還是需要所有人透過更審慎的科學評估與更成熟的民主討論來面對。